汽車貨運業管制模式典範移轉 – 從著重經濟管制至著重安全管制之探討

目前汽車貨運業別之規定與管制仍基於民國73年(35年前)修改的公路法，制定於第34條，並透過汽車運輸業管理規則及審核細則中加以更嚴謹之管制規範。而其中之管制重點在於其申請須符合之條件(關於是否符合當地運輸需求及大眾便利等抽象敘述)、准入門檻(最低資本額、車輛數、站場設備等)及運價等，凡此類管制內容均歸屬於經濟層面之管制，與當前以汽車運輸業安全管制為重心之國際趨勢，已產生非常巨大之落差。交通法制主管機關實有必要用心檢討，並盡速提出法制化更新政策與執行計畫，期帶領汽車貨運業發展為21世紀之永續產業。

汽車貨運業國內管制法規檢討
國內現有汽車貨運業管制主要法規整理於以下本節之法規方塊，並於下綜述分析之。
仔細了解現有法規，可發現主要管制重點在於經濟與營運層面。目前公路法第34條將汽車貨運業分為三種業別，除造成汽車貨運業發展業務時的限制與業別間之衝突外，也形成管制上的困擾。公路法第37條規定，要求汽車貨運業申請核准需向中央主管機關提出，造成中央主管機關的行政負荷。公路法第38條及其延伸至汽車運輸業審核細則第 4 條之細項規定，諸如合於當地運輸需要者、確能增進公眾便利者、具有充分經營財力者、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者，均屬於經濟層面之管制特性，甚至涉及內政部管轄範圍。其次，我國汽車運輸業運價從基本運費到運費之調整，都受「汽車運輸業管理規則」第十條及「汽車貨運營運實施細則」所規範，已難完全符合各業態之產業需求。從核徵運價實施情形以觀，足見運費管制法規與現況已產生極大的落差。
因此，當前汽車貨運業之經濟與營運管制方向不僅錯誤，且耗費非常龐大的公務資源，但是卻未達到管制所欲追求的真正目標：汽車貨運產業健全發展及汽車貨運安全事故降低，實有進一步檢討的必要，朝向以運輸安全為重心之管制方向。其次，若已失去運價管制之實質意義，毋寧解除管制，回歸市場自由機制。基於鬆綁汽車貨運運價之管制並不再要求運價之提報審核，應修訂「汽車運輸業管理規則」第十條，且同步修訂「汽車運輸業客貨運運價準則」，將與貨運運價管制相關之條文刪除，並刪除「汽車貨運營運實施細則」所規範貨運運價計算公式。
美國、日本與歐洲對於汽車貨運業安全管制機制不盡相同。美國主要針對汽車運輸業者，以安全性適格稽核程序逐項檢查，於各項目有詳細登記之辦法與規範，並為業者之安全狀況作安全適切度評鑑。業者將會依其安全適切等級，區分為三類：合格、尚待滿足或不合格，不合格者於一定期限內必須改善。若改善未達要求標準，主管機關將收回其營業執照。日本除依相關安全法規審核事業計畫及安全管理事項對業者進行稽核外，同時也透過考選體制從源頭管理汽車貨運業人才，使汽車貨運業者成立時，即具備汽車貨運安全經營與公司治理之條件。歐盟則對歐盟區內跨國運輸業者之駕駛進行管理，駕駛需依規定需具備社區執照正本，除打擊不定期約聘駕駛與不公平競爭，主要可保證該駕駛為合格職業訓練之駕駛，並駕駛符合其資格之貨車，以及配送符合其資格之貨物內容。
美國「安全適格程序」(safety fitness procedure)之法令 ，指聯邦政府為了確保新進入市場之汽車運輸業者符合安全條件，所設立之市場進入門檻。在此程序下，所有受僱及私人汽車運輸業者 均須填寫MC-150及所屬地方管制機關之表格，並於申報資料後 ，接受長達18個月的「安全性稽查程序」(safety monitoring procedure)檢查。
18個月內，主管機關將對新進業者(new entrant)進行「安全管理評估」(safety management controls) 及「安全稽核評估」(safety audit)。前者主要在考核所有新、舊業者是否遵循法規要求之安全條件進行其業務活動 (compliance review)；後者主要在規範所有「新進業者」(new entrant)，並確保新進公司於組織管理(事業計畫)上，是否結合安全標準而具備發展運輸事業上應具備之安全知識。新進業者如於18個月期間內違反特定交通法令，行政機關則立即對業者開啟「立即考核」程序(Expedited Action)，必要時可要求業者提出報告說明問題及補正情形。
關於安全管理評估程序，行政機關須於30天，最遲於45天內將「安全評量報告」(safety rating)以書面的方式交於業者。如評量的結果為不合格(unsatisfactory)，則主管機關得要求業者於60天內補正為尚待滿足(conditional)或合格(satisfactory)的條件。如業者於60天內限期未為改善，行政機關將會禁止業者進行跨州貿易或影響跨州貿易之任何運輸行為，並撤銷執行機構所頒發的營業執照；而關於安全稽核評估程序，行政機關須於45天內，將結果以書面的方式寄給新進業者。如評估的結果顯示為未通過(Fail)，則業者須按照報告中的要求於一定期間內為補正。如未為補正，則撤銷新進業者之申請。
18個月後，如新進業者滿足(1)安全稽核程序；(2)正常營業(not currently out of service)；(3)未發生重大民、行政事責任者，主管機關將以書面的方式通知業者通過檢核，並給予正式業者之資格。
美國汽車運輸業安全管理局(FMCSA)於2010年推出遵法、安全及當責法規(CSA: Compliance, Safety and Accountability)，建立安全績效追蹤系統(SMS: Safety Measurement System)，追蹤記錄所有使用重型汽車(總載重大於10,001英鎊之車輛)之汽車運輸業及司機違規及事故事件及發生原因，按月分析這些紀錄並轉化為一個CSA安全係數(CSA score)，分數愈高者表示其安全風險愈高，分數超過一個標準者即須採取懲處措施，甚至吊銷司機駕照或業者營業執照 (美國FMCSA網站，106)。CSA安全係數乃由七項安全行為改善類型(Behavior Analysis and Safety Improvement Categories, known as“BASICs”)的紀錄分數加權計算出來的一個指數。這七項安全行為改善類型為：不安全駕車(unsafe driving); 超時工作(hours-of-service violation); 駕駛員適切度(driver fitness)問題; 藥物酒精濫用(controlled substances and alcohol abuse); 車輛維修(vehicle maintenance)問題; 危險貨品(hazardous materials cargo)運送違規; 及撞車歷史(crash history)。汽車運輸業者可隨時上SMS網站，查閱其目前CSA分數及相關違規或事故狀況，並據以研擬改善對策；甚至可以申請查閱欲聘僱司機的安全紀錄，作為聘僱與否之參考(Pre-Employment Screening Program)。
美國近期透過多項歷史數據研究發現，自2000年實施運汽車輸業安全管制機制至2007年，估算美國大貨車(10,001-26,001磅)避免多少車禍所發生之成本，並再估算出美國政府於2007年投入汽車貨運安全管制約八千三百多萬的美金，可因安全管制機制避免之車禍事故回收約七億四千兩百多萬美金，即每一美金的安全管制投入成本，可有8.86元美金的回收報酬，顯見美國汽車安全管制機制非常成功地造福美國社會。我國汽車貨運業管制政策如能適當效法美國法制精神，再針對國內汽車貨運產業特性因地制宜，調整現有著重於經濟面管制至以安全管制為核心之法制體系，相信也能逐漸產生有如美國般之管制成效。
四、汽車貨運業安全管制之構想
汽車貨運業一旦放寬經濟管制，為防範道路安全問題，應參考美、日安全管理法制，研擬台灣安全管理法制，要求業者做好安全管理，將貨車行車(車輛及駕駛)安全標準提高、將載運危險品或特殊貨品安全標準提高、強化公共及財務責任(第三人責任險)，不符標準且不用心改善者，得將其營業執照收回。另應要求汽車貨運業者建立安全管理制度，以確保各項營運及運輸活動均符合貨物運輸安全法規，尤其是在危險品運輸方面之安全要求。對於汽車貨運業者的安全適切度之稽核範圍，必須包含以下各點，以降低運輸安全之風險：
一、違反營業執照法規；
二、公共責任保險額度不足；
三、聘用不合格駕駛員；
四、不當使用並駕駛貨車；
五、使用不安全貨車行駛於高速公路上；
六、未保管事故文件及報告；
七、使用疲勞駕駛員；
八、未做好車輛之檢驗、維修及保養；
九、未遵守危險品運送之行車與停車規定；
十、違反危險物品管制法規；
十一、發生車禍及危險品事故。
以上汽車貨運業者安全適切度之水準檢核及獎懲方式，應由公路主管機關另行制定細則為之。
如果公路主管機關可以參酌美國汽車運輸業安全管制模式及CSA法規，建立本國汽車運輸業之安全績效追蹤系統(Taiwan SMS - TSMS)，除可大幅提升現有汽車運輸業安全管理成效外，相關安全績效資訊更可成為貨運產業推行先進車隊管理模式的一大助力。關於車輛績效數據之持續追蹤，目前可雙向即時傳遞車輛動態之車機(on board device)技術及價格已相當成熟，供車方(如車廠、租賃公司等)可隨車安裝於車輛，進一步架構車輛績效數據持續追蹤資訊平台，掌握車輛保養維修、檢驗、行車再加上司機工時等等各項紀錄。一方面提供各「單車」管理資訊，另一方面還可以用這個資料庫做各種大數據分析，譬如行駛時間和閒置時間、重載和空載、各路段時段車流紀錄等等，成為用車方車隊管理與調度策略規劃的最佳依據，形成雙贏局面。如這些民間績效資料屬於安全部分的紀錄，可與公路主管機關的TSMS交換，更將成為供車方、用車方及公路主管機關三贏之局面。