貨車停車場管制法規應該修改嗎？(文章提供 蘇雄義教授)

蘇雄義 教授
東吳大學企業管理學系兼供應鏈與物流管理研究室召集人

一、前言

汽車貨運業的主要生財設備為貨車，貨車停放乃成為業者一項必要的營運作業需求。業者多半會盡量安排貨車載貨行駛於道路路線上，為貨主將貨物從取貨點運送至送貨點，並收取運輸服務費。貨車在出勤時，在取貨點及送貨點均須有暫時停車位，以供貨物之裝卸，此類停車位需由取貨點及送貨點設施營運業者提供；如運送路線或時間較長，在運送途中則需有休息之暫時停車位，此類停車位往往由政府公路機關或民營休息站業者提供；當油料耗盡而需加油時，則需有加油停車位，此類停車位則由加油站業者提供；當出勤任務完成後，則須有候勤(或「專用」)停車位，此類停車位則由汽車貨運業者或是貨車專用停車場業者提供，目前雖有交通專用法規管制，但卻十分不合宜而需進一步檢討；當需要維修保養時，則須有保修期間之停車位，一般由貨車銷售或保修業者所提供。

基於營業貨車停車地點具高度動態性，本文僅針對候勤貨車停車位管制法規進行探討，期發覺當前管制法規為何受到許多汽車貨運業者的抨擊並探討可進一步改進之政策方向及改進時可能造成的相關影響。

二、法制檢討

目前管制汽車運輸業停車場相關法規主要源自四個法規：停車場法、汽車運輸業管理規則、汽車運輸業審核細則，以及汽車運輸業審核細則附件：汽車運輸業停車場設置規定。停車場法之修改需要透過立法院修法程序，另外三項規則、細則及規定則可由主管機關審時度勢加以修改，四個法規的相關管制條款整理於下列方框中：

停車場法
第 23 條 汽車運輸業、買賣業、修理業、洗車業及其他與汽車服務有關之行業，應設置其業務必要之停車場。停車場之設置規定，由直轄市或縣（市）各該行業之主管機關定之。
汽車運輸業管理規則
第 23 條 汽車運輸業有下列情事之一者應備具有關書類圖說報請公路主管機關核准。如營業執照或營運路線許可證須換發者，應同時換發。
一、轉讓。
二、變更公司、行號組織、名稱、地址或負責人。
三、增加營業種類。
四、變更資本額或增減資產。
五、抵押財產。
六、變更或增減營運路線或區域。
七、公路或市區汽車客運業增減固定行車班次。
八、停車場地之設置、增減或遷移。
汽車運輸業審核細則
第 4 條 公路主管機關核准汽車運輸業申請籌設，應合於下列第一款一目以上及第二款至第四款之規定：
四、具有足夠合於規定車輛及站、場設備者：
（一）車輛設備：---
（二）站、場設備：
1.營業所、站之設備符合營業需要。
2.汽車運輸業停車場之設置規定如附件；停車場所在地之直轄市、縣（市）政府另依停車場法第二十三條訂定汽車運輸業停車場設置規定者，從其規定。
3.汽車運輸業應設立乙種以上汽車修理廠辦理汽車修護或委託汽車修理業代辦之。
汽車運輸業審核細則附件：汽車運輸業停車場設置規定
一、本細則所稱停車場，係指停車場法第二條第三款規定之路外停車場。
六、汽車運輸業應備具之停車位數，應按業者所有營業車輛數之八分之一換算，其不足一個停車位部分，以一個停車位計算。
九、汽車運輸業停車場之設置、停車位變更，應檢具下列所有文件，向公路主管機關申請辦理，必要時另應檢附土地複丈成果圖。
(一) 申請表。
(二) 土地所有權狀影本。
(三) 最近三個月內土地使用分區證明書。
(四) 停車處所位置圖。
前項所有權狀影本如屬租用或借用者，須另附契約書，租用或借用契約所定年限不得少於二年；租用或借用公有地者，得依該公有地主管機關限制規定辦理，惟不得少於一年。契約變更者，應依前項規定申請辦理。
資料來源：全國法規資料庫 http://law.moj.gov.tw/Index.aspx

基於停車場法對於各類路邊或路外停車場設置已制定有通則性管制規範，且於第23條也已明定「汽車運輸業等與汽車服務有關之行業，應設置其業務必要之停車場。停車場之設置規定，由直轄市或縣（市）各該行業之主管機關定之。」因此，無庸置疑，汽車貨運業者必須設置業務所需之停車場，方能執行相關運輸服務業務，且符合法律要求。

汽車貨運業為特許經營交通事業，因此在汽車運輸業審核細則中已訂有申設所需具備條件及要求提交文件，其中停車場之設置要求乃定於第4條第四款第(二)項之第2小條。停車場設置與變更及申報所需檢具文件則另訂於該細則之附件中，要求停車場無論是自建或租、借用，均要求向監理單位提交申請表、土地所有權狀影本、最近三個月內土地使用分區證明書、以及停車處所位置圖。

而最受汽車貨運業者抨擊者即為「汽車運輸業審核細則附件：汽車運輸業停車場設置規定」之第六款，要求業者「應備具之停車位數，應按業者所有營業車輛數之八分之一換算，其不足一個停車位部分，以一個停車位計算。」之規定。台灣因為土地資源較為欠缺，中小型汽車貨運業者或外資汽車貨運業者多半沒有自有的停車場地，而採取租用土地或停車場/停車位的營運模式。但是這些租用場地往往不具備停車場的合格執照，而需要另外找到地點較為偏遠但是具備合格停車場執照及停車位的業者租用合格場地作為申報所檢具之合規停車場地文件，造成合格停車位虛置而違規停車位盛行之許多掛羊頭賣狗肉的奇特行業行為與現象，尤其造成外資運輸企業的不解。換言之，汽車貨運業停車位掛羊頭賣狗肉的問題似乎出在合法且區位合適停車場地嚴重不足而不合法停車場地過多，而監理機構又無法或無從有效監理的現況。

三、美國貨車停車場課題探討

美國的法規要求汽車運輸業(motor carrier)申設跨州運輸需要向聯邦汽車運輸業安全管理局(FMCSA)遞交OP-1申請表，其中關於停車場的規定並未詳述，僅要求提供營運場地住址，以供未來安全稽核及調查時可到該營運場址檢查，如下列方框所示：

United States Department of Transportation (美國運輸部)
Federal Motor Carrier Safety Administration (聯邦汽車運輸業安全管理局)
Application for Motor Property Carrier and Broker Authority (汽車貨運業及經紀業執照申請)
INSTRUCTIONS for FORM OP-1 (OP-1表格填寫須知)
4-9. Principal Place of Business — Enter the physical address of where the company is engaged in business operations related to the transportation of persons or property and where safety records are regularly maintained. This address will be used by FMCSA for on-site visits to Motor Carriers for the purpose of conducting safety audits, investigations, and other activities. A P.O. Box will not be accepted as a Principal Address. (表格第4至9欄位：主要營運場地 – 填入與公司運輸服務活動及安全紀錄保存的主要營運場地住址，該住址將作為聯邦汽車運輸業安全管理局進行安全稽核及調查相關活動的主要訪視地點。)
資料來源：Form OP-1 - Application for Motor Property Carrier and Broker Authority, Federal Motor Carrier Safety Administration, United States Department of Transportation

換言之，FMCSA假設提案申請者會根據申請者所在地法規設置或租用合規貨車停車場地於其營運場站，而其停車場及停車位的設置並未提出硬性規則。主要原因可能是每家申設貨運業者的營運需求及特性均不一致且可能隨時空及市場環境變化需要適時調整，因此如在數量上做出硬性規定將造成業者在設置停車設施時失去彈性，故將此項權限賦於業者依據需求自行制定，但仍保留FMCSA現場安全稽核(包括場地及記錄等資料)的最終權力。此與我國硬性規定要求業者「應備具之停車位數，應按業者所有營業車輛數之八分之一換算，其不足一個停車位部分，以一個停車位計算。」且須於停車位設置及變更時提交證明文件，有所不同。

近年以來，美國基於經濟成長及電子商務競爭朝最後一哩路配送發展，卡車運輸需求逐年增長，州際卡車運輸浮現公共及私有貨車停車位不足之問題，甚至造成國家安全上之顧慮。疲勞卡車司機可能因為找不到地方停車休息而繼續開車，或停靠在路邊、空地等非正式停車場地，帶來交通安全上的隱憂。運輸部已將貨車停車不足問題列入重要基礎設施發展課題中進行探討，且透過立法(Moving Ahead for Progress in the 21st Century (MAP-21)或Jason's Law)取得正式法律位階及財源支持，進行全面調查，並主導邀請主要利益關係團體：地方運輸主管機關、貨運產業、其他相關團體組成貨車停車國家聯盟機構 (National Coalition on Truck Parking)，針對以下四大方向進行探討，期尋求適切的解決之道：

• 停車容量 (Parking Capacity)
• 科技與資料 (Technology and Data)
• 財源、財務及法規 (Funding, Finance, and Regulations)
• 州、區、地方政府協調 (State, Regional, and Local Government Coordination)

四、現況實務

汽車貨運業停車場地問題存在已久，許多業者均受到管制法規之負面影響，甚至美國商會交通運輸委員會在其2015年白皮書中將相關問題歸納整理並建議取消汽車運輸業停車場設置規定，其述明之原因摘引如下：「根據『公路法』、『汽車運輸業審核細則』、及其附件『汽車運輸業停車場設置規定』規定，汽車運輸業包含租車業及快遞業需檢附車輛總數八分之一的停車位租用證明，以取得車輛營業牌照。然而不合理的是這些停車位不是在公司場所內部，而必須位於汽車運輸業原有租用之場站以外，政府認可作為停車場的土地。因此，許多公司因應此項規定被迫承租它們從未使用的外面停車位，並需提供證明。類似規定未在其他開發國家所見，不但沒有有用的效果，更增加汽車運輸業不必要的營運成本，唯一受利只有出租停車位的相關業者。」

因為這是美國商會提出之正式建議，國家對應機構國家發展委員會綜整主管機關交通部意見做出以下之回應：

議題 美國商會建議 主管單位交通部
辦理情形暨未來處理方向
1, 取消汽車運輸業停車場設置規定 根據『公路法』、『汽車運輸業審核細則』及其附件『汽車運輸業停車場設置規定』規定，汽車運輸業包含租車業及快遞業，需檢附車輛總數八分之一的停車位租用證明，以取得車輛營業牌照。然而這些停車位必須位於汽車運輸業原有租用之場站以外，政府認可作為停車場的土地上。其他開發國家並無類似規定，且此種規定亦增加汽車運輸業不必要的營運成本。建議重新檢視並鬆綁『公路法』及相關規定。 1.目前進度及未來規劃
一、有關『汽車運輸業審核細則』及其附件『汽車運輸業停車場設置規定』對於汽車運輸業應備停車場之規定，係考量汽車運輸業本應具有足夠合於停放其營業車輛之空間，當屬企業經營之必要營運成本；惟鑑於我國地狹人稠及停車空間取得不易情形，前開規定已因應業者實際營運需求放寬至需具車輛總數八分之一的停車位，設置地點亦已放至其公司所在之相鄰縣市，合先敘明。
二、另查其他已開發國家與我國具有類似地狹人稠特性者，以日本為例，其汽車運輸業之需可基準中，有關停車庫之審核基準部分，係明確規範應與其營業所併設為原則，且須具有容納全部營業車輛之空間，顯示各已開發國家對於汽車運輸業場站許可基準隨其整體營運限制條件不同本有存在差異。
三、綜上，鑒於各開發國針對汽車運輸業停車場並非全無規範，且相較於日本對於汽車運輸業停車場站之嚴格規範，我國汽車運輸業停車場規範已相對鬆綁，爰目前尚無研議再為放寬之合理性。
2.涉及法規
公路法、汽車運輸業審核細則、汽車運輸業停車場設置規定
資料來源: https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=
65A3A67E1278FD73&sms=01855C56DDB1A94C&s=5CB
5DEB95F58A1F8

由交通部回覆意見發現，主管機關對於此項課題的實際了解程度相當侷限，且摘引日本案例以為不作為之依據似有所牽強，期許交通部未來可投入更多資源進行探討，找出當前貨運停車場真正問題之根源所在，並提出可對症下藥的解決良方。

諮詢一位業界資深專家的看法，摘引其說法如下：「這個議題必須先跳脫規定和紙上作業的形式，就實際操作狀況先確實掌握真相，再來討論如何解決，才有意義。僅舉兩個簡單的例子：譬如說，靠行車每天晚上由車主開回自己家，大概一整年裡也沒有一個晚上是停在車行停車場或是租用以符合規定的鄰近縣市合規停車場裡，法規管得到什麼。而真正車隊如果每輛車每天晚上收班後都回到基地，第二天再由司機從這裡取車出發執勤，請問1/8的停車位又怎麼會夠用？其實只要透過車上機、GPS或是光配合停車場物聯網的簡單感應傳訊裝置，就可以完全掌握每一輛貨車每一天收工以後的停放地點、時間長短等等訊息。而除了收工停車之外，任務過程中取貨卸貨和等待時間的停車也是個問題，如果收發貨地點停車能量不足，就會造成溢流到馬路上妨礙交通，甚至造成危險，…。美國地方廣闊，日本高度執法守法，我們兩樣都不具備，有心解決問題就必須另闢蹊徑，否則看交通部的回答就難怪老外要搖頭了。」

五、管制修正方向探討

從前面各節不同角度之法制回顧檢討與分析，茲提出以下幾點未來汽車貨運業停車場及停車位管制法規修改方向及相關影響評析：

• 合規但不合法停車位之鬆綁

貨車為汽車貨運業重要生財設備，為其重要資產，業者應制定有嚴謹管理方式，不致隨意停放而衍生出交通安全問題或財產遭竊、被破壞等風險，增生不必要的風險成本。

因此關於現行管制方式或應回歸停車場法通則性管理精神，賦權汽車貨運業依需求設置停車場與停車位，無須硬性規定應備具之停車位數量；另外，鑒於國內合法之汽車運輸業停車場地數量遠遠落後於需求，在停車位之取得方面，或可放寬限定租用汽車運輸業停車場地，只要合於貨車停車位規定之場地(例如：小型客、貨車：長六公尺，寬二點五公尺；大型貨車：長十一公尺，寬三公尺等等)即可作為貨車停車合格使用場地，應可解決目前掛羊頭賣酒肉的奇特行業現象，將貨車停車位之管制(或管理)導入正軌。

• 檢具文件申請辦理之鬆綁

目前停車場設置與變更之申報均需檢具文件，向監理單位提交申請表、土地所有權狀影本、最近三個月內土地使用分區證明書、以及停車處所位置圖，徒增汽車貨運業者申報及監理行政作業之時間與金錢成本，這些文件資料卻又都無法有效運用於分析相關問題。

在相信業者知法守法原則下，為建立國家貨車停車場及停車位庫存資料及安全稽核目的，應可透過科技執法手段，架構國家貨車停車場及停車位資訊平台，汽車貨運業者如有需要新設或變更停車場地等相關需求，僅須上網更新相關資料並透過網路提交即可，如此將可大幅提升監理行政效率，更可降低業者紙本文件準備及申報所需投入之時間與金錢成本。監理單位可制定定期抽檢制度及罰則，以防杜業者申報不實之問題；貨車停車場及停車位資訊更可進一步分析，以供制定貨車停車場基礎設施之國家發展政策。

• 建立汽車貨運業安全稽核制度，包含停車場地及數量安全性之檢核

根據104年及106年運輸計劃研究所關於國家貨運政策之相關研究，先進國家如美國及日本均已解除貨運業經濟管制並著重於國家汽車貨運業安全稽核法制及組織之建立與運作。然而，我國在汽車貨運業管制上仍基於陳腐及多年修改下疊床架屋式之管理法規，其著重點並不在汽車貨運業者之安全稽查與管理，同時並未設立貨運業專屬管理單位，當前法規及監理機制勢須加以更新，否則恐仍會陷入當前故步自封之情境。因此，如能藉機檢討當前貨車監理法規並將層次提升到汽車貨運業者之安全稽核，並納入前述兩點關於停車場法規鬆綁之建議，將可帶來汽車貨運產業整體生產力及競爭力之提升。